Immer weniger Arbeitnehmer in der Kernzone des dualen Systems: Die Erosion der Tarifbindung und der betrieblichen Mitbestimmung über Betriebsräte geht weiter

In diesen Tagen der umfassenden Corona-Krise wird immer wieder (allerdings bereits mit abnehmender Intensität) über „systemrelevante“ Berufe und über problematische bis schlichtweg schlechte Arbeitsbedingungen gesprochen. Nicht nur die Pflege, vor allem die Altenpflege, wird dabei aufgerufen. Auch die vielen überwiegend Frauen, die im Einzelhandel den Laden am Laufen halten, sind für einen Moment in den Mittelpunkt medialen Interesses gerückt. Schon weitaus weniger oft angesprochen werden die vielen Unsichtbaren, die als Lkw-Fahrer zentrale Versorgungsfunktionen ausüben. Der harte Arbeitsalltag der vielen osteuropäischen Fahrer auf unseren Autobahnen kommt nur punktuell auf die Tagesordnung der Berichterstattung. Und man müsste die ebenfalls osteuropäischen Erntehelfer und die zahlreichen Werkvertragsarbeitnehmer vor allem aus Rumänien und Bulgarien erwähnen, die als billige und gut ausbeutbare Arbeitskräfte in die deutschen Fleischfabriken importiert werden.

Und so unterschiedlich die nur exemplarisch genannten Bereiche unserer Volkswirtschaft sind – immer wieder wird man auf ein einheitliches Strukturmuster stoßen: Wir sehen Branchen, in denen das sowieso schon vorhandenen Ungleichgewicht zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite besonders krass ausgeprägt ist. Wenn man weiß, dass in der Altenpflege oder im Einzelhandel, in denen nicht zufällig besonders viele Frauen arbeiten, weniger als zehn Prozent der Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert sind, dann wissen das auch die Arbeitgeber und die wissen dann um die schier unüberwindbare Hürde, die man nehmen müsste, um mit dem letzten Mittel einer Auseinandersetzung über strukturelle Verbesserungen der Arbeitsbedingungen auch nur drohen zu können: einem Arbeitskampf.

Und diese „Kelleretagen“ des Arbeitsmarktsystems sind nur ein Teil einer weit umfangreicheren Entwicklung der vergangenen Jahre, die oftmals als „Tarifflucht“ von Arbeitgebern bezeichnet wird. Dazu gehört auch die schrumpfende Begleitung und Absicherung vieler Arbeitnehmer durch einen Betriebsrat, weil der Anteil der Beschäftigten, die in Unternehmen ohne eine solche institutionalisierte Interessenvertretung arbeiten, weiter steigt.

Wie sieht es aktuell aus hinsichtlich der Tarifbindung der Beschäftigten und dem Vorhandensein einer betrieblichen Interessenvertretung? Dazu veröffentlich das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit einmal jährlich Zahlen, die aus dem IBA.Betriebspanel stammen.

➔ Das IAB-Betriebspanel ist eine repräsentative Arbeitgeberbefragung. Jährlich werden von Ende Juni bis Oktober bundesweit knapp 16.000 Betriebe aller Wirtschaftszweige und Größenklassen befragt. Die Befragung wird in persönlich-mündlichen Interviews befragt. Mittlerweile existiert das IAB-Betriebspanel in Westdeutschland seit 1993 und in Ostdeutschland seit 1996 und stellt als umfassender Längsschnittdatensatz die Grundlage für die Erforschung der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes dar. Die Ergebnisse zur Tarifbindung sind repräsentativ für die rund 2,1 Millionen Betriebe mit mindestens einem sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Insgesamt sind in diesen Betrieben knapp 40,9 Millionen Personen beschäftigt. Die Ergebnisse zu den Betriebsräten sind repräsentativ für die rund 1,2 Millionen Betriebe der Privatwirtschaft. Insgesamt sind in diesen Betrieben etwa 31 Millionen Personen beschäftigt.

Tarifbindung geht in Westdeutschland weiter zurück und in Ostdeutschland bleibt sie auf niedrigen Niveau hängen

»Überbetriebliche Branchen- oder Flächentarifverträge spielen eine wesentliche Rolle bei der Regelung von Arbeitsbedingungen und bei der Lohnfindung. Sie werden meist für Regionen und Branchen ausgehandelt und sorgen dort für einheitliche Wettbewerbsbedingungen bei den Arbeitskosten«, so Susanne Kohaut in ihrem Artikel Tarifbindung geht in Westdeutschland weiter zurück, in dem Zahlen für das Jahr 2019 präsentiert werden.

Seit Beginn der Erhebung 1996 bis zur Mitte der 2000er Jahre zeigt die Branchentarifbindung in den alten wie in den neuen Bundesländern eine stark rückläufige Tendenz. In Westdeutschland folgte danach zunächst eine Phase der Stabilisierung bis 2010, während in Ostdeutschland die Reichweite der Tarifbindung mehr oder weniger stetig abnahm. In Westdeutschland ist seit 2010 ebenfalls erneut ein Rückgang zu verzeichnen. In Ostdeutschland ist in den letzten Jahren immerhin eine gewisse Stabilisierung eingetreten:

Quelle der Abbildung: Susanne Kohaut (2020): Tarifbindung geht in Westdeutschland weiter zurück, in: IAB-Forum, 13.05.2020

Für rund 47 Prozent der westdeutschen und 55 Prozent der ostdeutschen Arbeitnehmer gab es 2019 keinen Tarifvertrag. Noch krasser sind die werte für die Betriebe:

Von den Betrieben selbst sind derzeit rund 27 Prozent im Westen und rund 17 Prozent im Osten durch Branchentarifverträge gebunden. Haus- oder Firmentarifverträge gelten für 2 Prozent der Betriebe in den alten und etwa 3 Prozent der Betriebe in den neuen Bundesländern. Alle anderen, also etwa 71 Prozent der westdeutschen und sogar 80 Prozent der ostdeutschen Betriebe, sind nicht tarifgebunden.

Das Ausmaß der Tarifbindung variiert je nach Wirtschaftszweig stark. Hier wurde am Anfang des Beitrags auf den Einzelhandel hingewiesen. Dort sehen die Werte so aus: Nur noch 23 Prozent der Beschäftigten werden nach dem Branchentarif entlohnt, 72 Prozent sind außerhalb jeglicher Tarifbindung unterwegs. Zudem steigt der tarifliche Deckungsgrad mit der Betriebsgröße.

Das Fazit von Kohaut: »In Deutschland ist die Tarifbindung seit Jahren rückläufig. Auch wenn dieser Erosionsprozess schleichend verläuft, so ist der Trend als solcher eindeutig und hält zumindest in Westdeutschland nach wie vor an. Obwohl Branchentarifverträge für viele nicht tarifgebundene Betriebe als Referenzrahmen bei der Aushandlung der Löhne und Arbeitsbedingungen dienen, fehlt in diesen Betrieben die rechtliche Verbindlichkeit und damit die Sicherheit für die Beschäftigten.«

Und wie sieht es mit der betrieblichen Mitbestimmung aus?

»In deutschen Unternehmen werden die Interessen der Beschäftigten vielfach durch Betriebsräte vertreten. Seit der Jahrtausendwende war allerdings in beiden Landesteilen lange Zeit eine schleichende Erosion zu beobachten. In den letzten Jahren nahm der Anteil der Beschäftigten in Betrieben mit Betriebsrat jedoch in Ostdeutschland wieder zu. In Westdeutschland zeigte sich zuletzt kein klarer Trend. Damit verringert sich im Osten der langjährige Rückstand bei der betrieblichen Mitbestimmung«, berichtet Peter Ellguth in seinem Artikel Ost- und Westdeutschland nähern sich bei der Reichweite der betrieblichen Mitbestimmung an. »Die Daten des IAB-Betriebspanels zeigen: Die Verbreitung von Betriebsräten ist heute deutlich geringer als noch Anfang der 2000er Jahre. Zumindest bis etwa Mitte der 2010er Jahre ist eine schleichende Erosion zu beobachten.«

Wenn man in einem ersten Schritt nur auf die Betriebe schaut (hier geht es um Betriebe mit mindestens fünf Beschäftigten, da nur diese zur Wahl eines Betriebsrats berechtigt sind), dann muss man diesen ernüchternden Befund zur Kenntnis nehmen: »Der Anteil der Betriebe mit Betriebsrat … sank bis Mitte der 2010er Jahre mit gewissen Schwankungen auf 9 Prozent. Seitdem verharrt er in etwa auf diesem Niveau« – im Westen wie im Osten unseres Landes. Die insgesamt doch sehr niedrigen Anteilswerte werden von der großen Zahl der Kleinbetriebe geprägt, in denen die Existenz eines Betriebsrats eher die Ausnahme ist.

Und wie sieht es mit dem Anteil der Beschäftigten aus, die in einem Unternehmen mit/ohne Betriebsrat arbeiten? Auch dieser Anteil sank im Westen seit Mitte der 1990er Jahre von 51 auf heute 41 Prozent, im Osten von 43 auf 36 Prozent.

Ellguth weist darauf hin: »Bei der Reform des Betriebsverfassungsgesetzes im Jahr 2001 ging es dem Gesetzgeber unter anderem darum, die Erosion der betrieblichen Mitbestimmung zu stoppen und das Wahlrecht zu entbürokratisieren, damit gerade in Kleinbetrieben mehr Betriebsräte gegründet werden.«

»Diese Hoffnungen haben sich jedoch nicht erfüllt: Der Anteil der Beschäftigten in Betrieben zwischen 5 und 50 Beschäftigten (siehe Abbildung, untere zwei Reihen), die einen Betriebsrat haben, ging seit der Jahrtausendwende in Westdeutschland von 14 auf 9 Prozent, in Ostdeutschland von 14 auf 10 Prozent zurück.«

»Stärkere Aufmerksamkeit verdient die Entwicklung in Betrieben zwischen 51 und 500 Beschäftigten (siehe Abbildung, mittlere Reihen). Dort fielen die Anteilswerte seit dem Jahr 2000 von 67 auf 52 Prozent im Westen und von 63 auf 52 Prozent im Osten und damit stärker als im Durchschnitt aller Beschäftigten.« Offensichtlich verliert gerade hier die betriebliche Mitbestimmung an Boden.

Nur eine Minderheit der Beschäftigten arbeitet in tariflich organisierten Betrieben mit Betriebsrat

Zur Kernzone des dualen Systems der Interessenvertretung – in Betrieben also, die sowohl einen Betriebsrat haben als auch einem Branchentarifvertrag angehören: »Diese Zone umfasst nur ein knappes Viertel (24%) der Beschäftigten in Westdeutschland und gerade noch ein Siebtel (14%) in Ostdeutschland.«

Das Fazit von Ellguth: »In der Gesamtschau der letzten 25 Jahre zeigt sich eine Erosion auf beiden Ebenen der institutionalisierten Interessenvertretung – betriebliche Mitbestimmung und Tarifbindung. Dabei wechseln sich Phasen relativer Stabilität und weiteren Rückgangs immer wieder ab. Für die jüngste Entwicklung ergibt sich ein eher uneinheitliches Bild. Zum einen scheint die Tarifbindung in Westdeutschland weiter zu erodieren, zum anderen könnte sich in Ostdeutschland eine Trendwende abzeichnen. Festzuhalten ist, dass inzwischen nur noch ein kleiner Teil der Beschäftigten in Betrieben der Kernzone des dualen Systems der Interessenvertretungen arbeitet. Zudem ist in den jüngsten Zahlen eine gewisse Annäherung zwischen Ost- und Westdeutschland zu erkennen.«

Die „Politik der Großzügigkeit“

Abhängig und ausgesaugt

Hintergrund des aktuellen Einflusskampfs um die sechs Nicht-EU-Länder Südosteuropas - Serbien, Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Nordmazedonien, Albanien und das völkerrechtswidrig von Serbien abgespaltene Kosovo - ist, dass diese aus ihrer lange Zeit ziemlich einseitigen Orientierung auf die Union keinen wirklichen Vorteil ziehen konnten. Im Gegenteil: Das "von der EU und den internationalen Finanzinstituten wie der Weltbank propagierte 'Transitionsmodell'" habe ihnen "nicht die gewünschte schnelle Angleichung an Westeuropa gebracht", konstatiert etwa Dušan Reljić, Südosteuropaexperte der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) aus Berlin [1]; sie seien zudem in umfassende ökonomische Abhängigkeit geraten. So wickle der Westbalkan "fast 75 Prozent seines Außenhandels mit der EU ab, mehr als etliche EU-Mitglieder selbst". In der Tat liegt der EU-weite Durchschnitt, was den Anteil des Außenhandels mit anderen EU-Staaten betrifft, bei 63,8 Prozent; das entspricht in etwa dem deutschen Vergleichswert. Hinzu kommt, dass die handelspolitische Fixierung der Westbalkanstaaten auf die EU mit höchst ungleichen Beziehungen verknüpft ist; so haben die betreffenden Länder von 2008 bis 2018 ein Handelsdefizit von rund 100 Milliarden Euro gegenüber der Union angehäuft. Das mache es unmöglich, ein Wachstum von 6 bis 8 Prozent zu erzielen, das nötig sei, um bis zur Jahrhundertmitte mit der EU gleichzuziehen, konstatiert Reljić. Zudem kämen auch "Auslandsinvestitionen, Bankenkapital, Überweisungen der Arbeitsmigranten" weitgehend aus der Union - aber "keine substantielle unentgeltliche Finanzhilfe, um wirtschaftlich aufzuholen und die strukturellen Defizite mit der EU zu beheben".

"Neue Seidenstraße", "Slawischer Schutzschild"

Die offenkundige Chancenlosigkeit, in alleiniger Anbindung an die EU die Lebensverhältnisse im eigenen Land nennenswert zu verbessern, motiviert die Westbalkanstaaten bereits seit Jahren dazu, ihre Beziehungen zu Mächten jenseits der EU zu verbessern. So kooperieren etwa die bosnischen Muslime eng mit der Türkei, die sich darüber hinaus um eine Stärkung ihrer Stellung im Kosovo und in Albanien bemüht. Serbien wiederum baut seine Zusammenarbeit mit Russland aus; dies gilt ebenso für die Wirtschaft, darunter der Bezug russischen Erdgases, wie für das Militär: Erst im Herbst fand unter dem Namen "Slawischer Schutzschild" ein gemeinsames russisch-serbisches Manöver statt.[2] Gleichzeitig weiten Serbien und andere Staaten der Region ihre Kooperation mit China aus. Dies geschieht vor allem im Rahmen der "Neuen Seidenstraße" ("Belt and Road Initiative", BRI); die Volksrepublik treibt unter anderem den Ausbau eines Verkehrskorridors vom Hafen von Piräus über Nordmazedonien und Serbien nach Ungarn und damit in die EU voran. Jüngst hat Belgrad seine Zusammenarbeit mit Beijing weiter ausgebaut, nachdem die EU am 19. März den Export medizinischer Schutzausrüstung auch in die Westbalkanländer verboten hatte: Serbiens Präsident Aleksandar Vučić begrüßte mit theatralischen Gesten die Ankunft von Schutzausrüstung aus der Volksrepublik. Reljić konstatiert, längst blicke man "in der Region ... in der Hoffnung auf größere Investitionen zunehmend nach Asien, vor allem nach China".[3]

Von NATO-Staaten umgeben

Die EU ist seit Jahren bemüht, den Einfluss vor allem Russlands und Chinas in Südosteuropa zu schwächen. Seit 2014 finden regelmäßig sogenannte Westbalkan-Konferenzen statt, auf denen jeweils Vertreter interessierter EU-Staaten sowie der sechs Westbalkanstaaten zusammentreffen.[4] Hinzu kommen Westbalkangipfel der EU.[5] Eine wichtige Rolle bei der Einflusssicherung spielt auch die NATO. So sind mittlerweile drei der sechs Westbalkanstaaten in das Bündnis integriert worden - Albanien im Jahr 2009, Montenegro im Jahr 2017, zuletzt Nordmazedonien am 27. März dieses Jahres. Dabei war ihre Aufnahme nicht durch ihren militärischen Bündnisbeitrag motiviert, der als vernachlässigenswert gelten kann, sondern durch geostrategische Erwägungen. Serbien kooperiert bis heute eng mit Russland - auch militärisch; zudem ist in dem Land der NATO-Krieg des Jahres 1999 unvergessen, weshalb seine Einbindung in das Kriegsbündnis nicht in Frage kommt. In Bosnien-Herzegowina sprechen sich die bosnischen Serben strikt gegen einen etwaigen NATO-Beitritt aus. Das Kosovo wiederum kann nicht aufgenommen werden, da seine Abspaltung von Serbien sogar von einigen NATO-Staaten, darunter etwa Spanien, nicht anerkannt wird. Die Aufnahme der drei anderen Westbalkanstaaten hat nun aber dazu geführt, dass inzwischen, wie ein Korrespondent formuliert, "das bündnislose Trio ... in jeder Himmelsrichtung von Nato-Staaten umgeben" ist: "Moskaus Versuche, dies zu verhindern, sind gescheitert."[6]

Außenpolitische Anpassung

Weil die Konferenzen und Gipfeltreffen sowie die NATO-Aktivitäten nicht ausreichen, um vor allem den wachsenden Wirtschaftseinfluss Chinas in Südosteuropa zurückzudrängen, sieht sich die EU regelmäßig veranlasst, die Westbalkanstaaten mit dem EU-Beitritt zu locken. Mit Montenegro führt sie seit 2012, mit Serbien seit 2014 Beitrittsverhandlungen; im März dieses Jahres hat sie - nach harten internen Auseinandersetzungen [7] - Nordmazedonien und Albanien Beitrittsgespräche zugesagt. Die Beitrittsverhandlungen dienen dazu, vor allem die ökonomischen und juristischen Normensysteme der Kandidaten an EU-Standards anzugleichen. Sie führen freilich nicht zwingend zum Beitritt, den längst nicht alle heutigen EU-Staaten wünschen: Wären sie Unionsmitglieder, dann hätten sie Anspruch auf Transferleistungen und könnten politische Mitsprache einfordern. Entsprechend verhinderte die EU vergangene Woche die Aufnahme des Begriffs "Erweiterung" in ihre Zagreber Abschlusserklärung; treibende Kräfte waren dabei laut einem Bericht der kroatischen Zeitung Jutarnji List vor allem Deutschland, die Niederlande und Frankreich.[8] Dafür fordert die Union in dem Dokument die Westbalkanstaaten auf, ihre außenpolitischen Positionen in vollem Umfang denjenigen der EU anzupassen - und "entsprechend zu handeln".[9]

"Das verdient öffentliche Anerkennung"

In der Abschlusserklärung reagiert die EU auch darauf, dass Serbien von China im Kampf gegen die Covid-19-Pandemie Hilfslieferungen erhalten hat. Die Hilfslieferungen waren insbesondere in Deutschland mit großem Unmut kommentiert worden. Der EU-Außenbeauftragte Josep Borrell hatte der Volksrepublik vorgeworfen, mit einer "Politik der Großzügigkeit" einen "Kampf um Einfluss" zu führen.[10] Kurz vor dem Zagreber Westbalkangipfel hatte die EU, unter Zugzwang geraten, ihr Exportverbot für medizinische Schutzausrüstung gelockert und sodann ihrerseits den Westbalkanstaaten Hilfsgüter gewährt. Auf dem Gipfeltreffen hat sie zudem Finanzhilfen im Wert von 3,3 Milliarden Euro zugesagt. Davon wurden allerdings 900 Millionen Euro lediglich aus bereits zugesagten Mitteln umgewidmet; der Rest besteht weitgehend aus rückzahlbaren Krediten und soll privaten Unternehmen zugute kommen. Weil die Reaktionen in den Westbalkanländern dementsprechend nicht überwältigend waren, soll die Abschlusserklärung des Gipfels nachhelfen. Darin fordert die EU nun demonstrative Dankbarkeit: Dass "Unterstützung und Kooperation" der EU "weit über das hinausgehen, was der Region jeder andere Partner zur Verfügung gestellt hat", heißt es in dem Dokument, das "verdient öffentliche Anerkennung".[11]

 

[1] "Alle zwei Minuten emigriert ein Mensch aus dem Westbalkan in die EU". swp-berlin.org 02.02.2020.

[2] Russland schickt Raketensysteme nach Serbien. dw.com 24.10.2019.

[3] Dušan Reljić: Geopolitik und Kredite: Die EU möchte den Westbalkan nicht verlieren. swp-berlin.org 05.05.2020.

[4] S. dazu Die Hegemonie über Südosteuropa.

[5] S. dazu Ein Schwarzes Loch in Südosteuropa.

[6] Michael Martens: Endlich in der Nato. Frankfurter Allgemeine Zeitung 27.03.2020.

[7] S. dazu Kollateralschäden im Führungskampf.

[8] Thomas Gutschker, Michael Martens: Ewiges EU-Vorzimmer? Frankfurter Allgemeine Zeitung 07.05.2020.

[9] Zagreb Declaration, 6 May 2020.

[10] The Coronavirus pandemic and the new world it is creating. eeas.europa.eu 23.03.2020. S. dazu Die neuen globalen Gesundheitsmächte.

[11] Zagreb Declaration, 6 May 2020.