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Mit dem „Paketboten-Schutz-Gesetz“ will der Bundesarbeitsminister den Wilden Westen der Paketzustellung einhegen. Die Nachunternehmerhaftung soll kommen. Aber das wird nicht reichen

Das muss man dem Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) lassen – er verzichtet auf die emotionalisierende Ummäntelung eines seiner neuen Gesetze und hat sich nicht zu einem „Gute-Arbeit-für Paketboten-Gesetz“ verführen lassen. Aber selbst der nüchterner daherkommende Titel „Paketboten-Schutz-Gesetz“ atmet noch etwas von diesem Geist, denn die Botschaft ist klar und unmissverständlich: Endlich werden die schwächsten Glieder am Ende einer langen Meile unter die Schutzfittiche des Staates genommen: die Tag für Tag einer immer beschwerlicher werdenden Don Quichotterie gegen Verkehrschaos in den Straßen, nicht anwesenden Kunden und uneinlösbaren Mengen- und Zeitvorgaben kämpfenden Paketzusteller. Jeder kennt diese teilweise nur noch zu bedauernden Menschen, die einzigen lebenden Menschen, die man nach dem online getätigten Kaufakt zu Gesicht bekommt – wenn man denn zufällig da ist, wenn der Paketbote klingelt. Und die haben wahrlich viel zu tun – allein in diesem Jahr wird mit etwa 3,7 Milliarden Paketen in Deutschland gerechnet. Und wir sprechen von einer Branche, in der mehr als 200.000 Beschäftigte unterwegs sind.

„Es geht darum, dass wir fairen Wettbewerb wollen, dass anständige Unternehmen nicht die Dummen sein sollen“, sagte Heil. Die in der Branche arbeitenden Menschen bräuchten faire Arbeitsbedingungen. In vielen Bereichen werde mit „Konstruktionen von Sub-, Sub-, Subunternehmern gearbeitet“. Dort würden Löhne gedrückt und Sozialbeiträge hinterzogen: „Das werden wir nicht weiter zulassen.“ So wird der Minister in dem Beitrag Ein Gesetz gegen Ausbeutung von Sub-, Sub-, Subunternehmern zitiert. Selbst das Ministerium macht mit der Überschrift der eigenen Pressemitteilung eine klare Ansage, die jeder verstehen kann: „Ausbeutung einen Riegel vorschieben“. Und auch darin finden wir einen O-Ton des Ministers: „Die Entwicklung in Teilen der Paketbranche ist so schon länger nicht mehr akzeptabel. Arbeitende Menschen werden ausgebeutet, oft Menschen aus Mittel- und Osteuropa, die nur wenig Deutsch sprechen. Dieser üblen Praxis schieben wir mit dem Paketboten-Schutz-Gesetz einen Riegel vor, indem wir die Nachunternehmerhaftung für Sozialversicherungsbeiträge auch für die Paketbranche auf den Weg bringen.“ Na endlich, werden viele denken und zustimmend zur Kenntnis nehmen, dass nun etwas auf den konkreten gesetzgeberischen Weg gebracht wurde.

Aber wie will man die allseits beklagte und täglich beobachtbare Ausbeutung der Paketboten beseitigen? Eine deutliche Lohnerhöhung? Mehr Zeit für die Zustellung? Mehr Zusteller und damit weniger Arbeitsdruck für diejenigen, die auf den Asphaltpisten unterwegs sind?

Dazu erfahren wir vom zuständigen Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS): »Das Bundeskabinett hat … das Paketboten-Schutz-Gesetz beschlossen. Ziel ist, die Nachunternehmerhaftung, die bereits seit Jahren in der Fleischwirtschaft und am Bau wirkt, auf die Paketbranche auszuweiten. Die Neuregelung soll künftig die korrekte Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge sicherstellen … Mittlerweile sind die Paketdienste dazu übergegangen, einen Teil ihrer Aufträge aus Kapazitätsgründen an Subunternehmer abzugeben. Dabei kommt es unter anderem zu Schwarzgeldzahlung, Sozialleistungs- und Sozialversicherungsbetrug zulasten der Beschäftigten … Die Nachunternehmerhaftung (auch Generalunternehmerhaftung) stellt sicher: Wer einen Auftrag annimmt und an einen Nachunternehmer weiter vergibt, haftet für die abzuführenden Sozialversicherungsbeiträge. Führt der Subunternehmer keine Beiträge ab und sind sie nach Kontrollen nicht bei ihm einzutreiben, steht der Hauptunternehmer ein.«

Man kann an dieser Stelle erkennen, dass bei dem neuen Gesetzentwurf offensichtlich mit Copy & Paste gearbeitet wurde, denn die Nachunternehmerhaftung für nicht-abgeführte Sozialbeiträge durch Subunternehmen gibt es schon seit 2002 in der Baubranche (die gleichsam die „Lehrbuch-Branche“ für das Subunternehmer-Unwesen ist). Und 2017 wurden wir alle Zeugen eines Transfers des Ansatzes auf eine Branche, die sich seit Jahren im Fokus einer kritischen Berichterstattung hinsichtlich der Arbeitsbedingungen wiederfindet: die Schlachtindustrie. 2017 wurde eine Nachunternehmerhaftung in der Fleischwirtschaft durch das damals verabschiedete Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) vom 17.07.2017 eingeführt.

Und es geht nun bei den Paketboten wie auch schon in der Bauwirtschaft oder der Fleischindustrie nicht um einen höheren Lohn und auch nicht um die Sicherstellung, dass wenigstens das Mindeste gezahlt wird, also der Mindestlohn. Denn für die den Arbeitnehmern zustehende Mindestlohnauszahlung gibt es bereits seit dem 1. Januar 2015 eine solche Nachunternehmerhaftung – und zwar branchenübergreifend. Dazu die Hinweise vom Zoll:
»Ein Unternehmer haftet nach § 13 Mindestlohngesetz (MiLoG) und § 14 Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG), für die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestentgelts und, soweit das AEntG Anwendung findet, für die Zahlung von Beiträgen an eine Urlaubskassen wie ein Bürge, der auf die Einrede der Vorausklage verzichtet hat, unabhängig von eigenem Verschulden, wenn der von ihm beauftragte Unternehmer, dessen beauftragter Nachunternehmer, ein von diesem Unternehmer oder Nachunternehmer beauftragter Verleiher die Mindestarbeitsbedingungen nicht gewährt.«

Das BMAS hat versucht, das neue Gesetz die Nachunternehmerhaftung hinsichtlich der Sozialversicherungsbeiträge betreffend so darzustellen:

Quelle der Abbildung: BMAS (2019)

Damit hier kein Missverständnis produziert wird: angesichts der tatsächlich teilweise verheerenden Zustände bei der Paketzustellung wird jeder Versuch, etwas zu verbessern, lobenswert und zu begrüßen. Aber das entbindet nicht von der Aufgabe, zu prüfen, was am Ende hinten rauskommen kann und wird, denn das ist bekanntlich entscheidend. Und der folgende Hinweis in der Pressemitteilung des BMAS muss diejenigen skeptisch stimmen, die sich nur etwas in der Materie auskennen:

»In der Baubranche und in der Fleischwirtschaft hat sich die Nachunternehmerhaftung bei vergleichbarer Problemlage bereits bewährt − im Bau seit gut 15 Jahren.«

Die haben sich dort bereits „bewährt“? Eine These, die man durchaus kritisch bewerten kann und muss. Dazu bereits ausführlich meine Anmerkungen in dem Beitrag Endlich wird was für die Paketboten und gegen die Wild-West-Strukturen in der Branche getan. Dennoch bleiben kritische Anmerkungen angesichts der kursierenden Jubelmeldungen vom 17. Mai 2019. Der Kern der kritischen Anfrage an den nun auf die Paketzusteller übertragenen Mechanismus lässt sich so beschreiben:

Das Zauberwort lautet: Wenn. eine gesetzliche Vorschrift führt bekanntlich nicht annähernd automatisch dazu, dass sie auch eingehalten wird. Gerade in einem Bereich wie den Paketdiensten mit den dort vorherrschenden Rahmenbedingungen wird das nur dann eine Wirkung entfalten können, wenn die Einhaltung der Bestimmungen
a) umfassend kontrolliert und
b) damit verbunden eine die Unternehmen (sowohl die Auftraggeber wie die Subunternehmen) empfindlich treffende Sanktionierung erfolgt, die eine möglichst starke abschreckende Wirkung entfalten muss.
Und wenn a) oder b) oder noch schlimmer, aber realistischer a) und b) nicht erfüllt sind oder werden können, dann nützt jedes noch so schöne Gesetz in praxi nichts oder nur punktuell. Man muss ein Gesetz und seine Regeln nicht nur von der Absicht, sondern auch vom Ende her denken, ansonsten bleibt man auf der Ebene der Symbolpolitik stecken.

➔ Beispiel: Erinnern wir uns an das seit 2017 geltende GSA Fleisch (und die damit berechtigterweise angesichts der Zustände in dieser Branche verbundenen Hoffnungen). Erste Fragezeichen gab es bereits am 22. Juni 2017 in dem Beitrag Wieder einmal von Billig-Schlachthöfen, fehlenden Kontrollen und einem gesetzgeberischen Vorstoß zwischen Theorie und Praxis. Und am 18. Dezember 2018 wurde dann diese erste ernüchternde Bilanzierung vorgenommen: Billig-Schlachthaus Deutschland: Vertrauen mag gut sein, Kontrollen wären besser. Oder: Gut gemeint ist oft nicht gut gemacht. In diesem Beitrag wurde darauf hingewiesen: Die nötigen Kontrollen haben mit dem neuen Gesetz nicht etwa stark zu-, sondern sogar rapide abgenommen. Den Daten des Bundeslandwirtschaftsministeriums zufolge führte die zuständige „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ 2017 bundesweit nur noch 233 Kontrollen in der Fleischwirtschaft durch. 2015 waren es noch 445. Für Fachleute im Bundestag ist das ein Fiasko. „Es ist nicht akzeptabel, dass die Kontrollen um 50 Prozent zurückgegangen sind, obwohl die schlechten Arbeits- und Entlohnungsbedingungen in der Fleischbranche doch bekannt sind“, wurde die Grünen-Bundestagsabgeordnete Beate Müller-Gemmeke, Sprecherin für Arbeitnehmer- und Arbeitnehmerinnenrechte sowie aktive Arbeitsmarktpolitik, zitiert. „Damit läuft auch das Gesetz, das extra für diese schwierige Branche gemacht wurde, ins Leere.“

Wir haben schon auf der Ebene der Kontrollen ein ganz massives Problem. Und es hört ja in der Umsetzungswirklichkeit nicht auf bei der Frage, ob und wie viele Kontrollen man durchführt. Man muss einschränkend berücksichtigen, dass selbst wenn a) erfüllt werden würde, also eine deutliche Erhöhung der Kontrollintensität (was derzeit angesichts der Personalprobleme beim Zoll eine gewagte Annahme ist), die Umsetzung mit dem Nachweisproblem konfrontiert wird. Damit ist gemeint, dass der gerichtsfeste Nachweis von nicht gezahlten Beiträgen zur Sozialversicherung sehr kompliziert ist.

Und gerade aufgrund der langjährigen Erfahrungen in der Bauwirtschaft wurde hier bereits in dem Beitrag vom 17. Mai 2019 folgender Hinweis – und am Ende ein skeptischer Ausblick auf das, was jetzt tatsächlich für die Paketboten kommen soll – gegeben:

Ein Blick auf die Bauwirtschaft ist deshalb hilfreich, weil er »zu Tage fördert, wie die Unternehmen mit der Nachunternehmerhaftung „umgehen“ können: »Im Baugewerbe ist die Subunternehmerhaftung schon eine ganze Weile wirksam. Dort muss sich der Hauptunternehmer vergewissern, dass seine Auftragnehmer ihre Verpflichtungen gegenüber ihren Angestellten erfüllen. Vergewissern können sie sich, indem sie um Vorlage einer Bescheinigung von der Krankenkasse bitten. Sie besagt, dass der Subunternehmer bei ihr als zuverlässiger Zahler bekannt ist. Eine andere Möglichkeit ist die sogenannte Präqualifikationurkunde. Sie enthält auch Nachweise zur Fachkunde der Mitarbeiter.« Skeptische Geister ahnen schon, was das in einer derart pyramidal organisierten Branche wie den Paketdiensten bedeuten kann (und wird).«

Und die damals noch als Vermutung formulierte These im letzten Satz nimmt nun Gestalt an. Dazu ein Blick auf die Abbildung aus dem BMAS: Dort findet man zwei hier entscheidende Hinweise:

➔ „Unbedenklichkeitsbescheinigungen weisen Subunternehmen als zuverlässig aus und entlasten die Auftraggeber von der Haftung.“
➔ „Mittels unabhängiger Eignungsprüfung können Subunternehmen ebenfalls ihre Auftraggeber von der Haftung befreien.“

Wie bereits im Mai dieses Jahres hier geschrieben: „Skeptische Geister ahnen schon, was das in einer derart pyramidal organisierten Branche wie den Paketdiensten bedeuten kann (und wird).“

Wer das alles im Original des vorliegenden und vom Bundeskabinett nunmehr gebilligten Gesetzentwurfes nachlesen möchte, der kann den hier herunterladen:

Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Nachunternehmerhaftung in der Kurier-, Express- und Paketbranche zum Schutz der Beschäftigten (Paketboten-Schutz-Gesetz), Stand: 16.09.2019

Bleibt natürlich die Frage, was fehlt und noch schwieriger, was darüber hinaus getan werden müsste – immer im Bewusstsein, dass man auf der regulatorischen Ebene mit dem bekannten „Hase und Igel“-Phänomen konfrontiert ist.

»Eine Nachunternehmerhaftung … ist notwendig, jedoch nicht ausreichend, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer effektiv zu schützen. Insbesondere ausländische Beschäftigte aus Niedriglohnländern kennen oftmals ihre Rechte nicht und können sich auf Grund ökonomischer Sachzwänge auch nicht gegen Arbeitgeber zur Wehr setzen, die gesetzliche Mindeststandards unterlaufen. Deshalb ist auch eine bessere Ausstattung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit unerlässlich, um Missbrauch schneller festzustellen und abzustellen. Darüber hinaus sind auch eine Stärkung der Tarifbindung, ein Reform der Leiharbeit, Maßnahmen gegen Scheinselbstständigkeit und eine Anpassung der Regelungen zur Erfassung der Arbeitszeit der Angestellten notwendig.«

Das findet man in dem Antrag der Grünen im Bundestag Fairen Wettbewerb und gute Arbeitsbedingungen auf Post- und Paketmärkten durchsetzen vom 15.05.2019. Dort findet man einen mehrere Punkte umfassenden Forderungskatalog. Darin enthalten ist beispielsweise der für die Praxis so wichtige Punkt, dass die gesetzliche Verpflichtung zur Dokumentation der Arbeitszeit in dieser Branche dahingehend verändert wird, dass der Beginn der täglichen Arbeitszeit jeweils unmittelbar bei Arbeitsaufnahme sowie das Ende und die Gesamtdauer der täglichen Arbeitszeit jeweils am Tag der Arbeitsleistung aufzuzeichnen sind. Außerdem wird ein Mindestlohntarifvertrag gefordert, der im Arbeitnehmer-Entsendegesetz allgemeinverbindlich erklärt wird und auch für Subunternehmer aus dem Ausland gilt.

Natürlich könnte man wenigstens gedanklich noch weiter gehen und daran erinnern, dass man jenseits aller immer begrenzten regulatorischen Klimmzüge die Wurzel des Übels adressieren sollte:

Es wäre sehr viel gewonnen, wenn die den von vielen beklagten Missständen zugrundeliegende Outsourcing-Strategie der großen Paketzusteller im Sinne einer Umkehrung verändert wird, dass also die Paketdienste (wieder) eigene, bei ihnen angestellte Zusteller beschäftigen. Die Beauftragung von Subunternehmen also nicht als Regel-, sondern als Ausnahmefall. Dies wäre angesichts der Besonderheiten in dieser Branche mit einem allgemeinverbindlich zu erklärenden Tarifvertrag zu verbinden.

Und hinsichtlich der Ursachen für die heutige Malaise noch weitgehender und zugleich anschlussfähig an die Vorliebe der Ökonomen für den Steuerungsmechanismus Preis (hier aber in Verbindung mit einer Einhegung auf der Ebene vor Ort) wäre der Ansatz, der bereits in anderen Ländern wie Dänemark erfolgreich praktiziert wird, über den bereits in dem Beitrag vom 17. Mai 2019 berichtet wurde und der aus zwei zentralen Wirkdimensionen besteht:

»Dort werden Arbeitsbedingungen von der Polizei streng kontrolliert. Rund 70 Prozent aller Arbeitnehmer sind in Gewerkschaften, die zum Generalstreik aufrufen, wenn Tarifverträge nicht eingehalten werden. Dazu kommt: Ein Paket-Verkehrschaos gibt es in Dänemark nicht. In Roskilde beispielsweise sorgt eine sogenannte „Citylogistik“ für freie Straßen: In einem Lager werden alle Pakete gesammelt und dann für Rathaus, Behörden und 150 Schulen und Kindergärten mit Elektrofahrzeugen nur noch gebündelt zugestellt. Immer mehr Kommunen nutzen das Angebot, sagt der Anbieter Thomas Marschall. „Ich denke, es geht hier nicht darum, was am billigsten ist, sondern was es für einen Nutzen bringt. Es ist anstrengend, den ganzen Tag unterbrochen zu werden, von verschiedenen Paketdiensten. Wir kommen nur einmal, mit allen Paketen. Nämlich dann, wenn du sagst, du willst unterbrochen werden.“
Auch private Pakete werden in Dänemark anders verteilt: Sie werden nicht nach Hause gebracht, sondern liegen in Kiosken, in Supermärkten oder in Paketboxen. Die gibt es dort an jeder Ecke und sie sind viel günstiger: Das Paket an die Packstation kostet knapp acht Euro, an die Haustür mit 15 Euro fast das Doppelte. Eine Paket-Flut mit allen negativen Auswüchsen wie in Deutschland gibt es in Dänemark also nicht. Für den dänischen Umweltdezernenten Karim Friis Arfaoui gibt es dafür einen einfachen Grund: Der hohe Preis für die Haustürlieferung. „Der Preis für Pakete musste klar erhöht werden, damit es erschwert wird, sich alles nach Hause liefern zu lassen. Ich denke, es ist in allen Bereichen eine Balance, wo du Preise erhöhen kannst und damit das Bewusstsein der Menschen veränderst, damit sie sich im Alltag ökologisch verhalten.“«

Man sieht, es ist noch eine Menge zu tun. Wenn man denn wirklich wollte.

Ein gesetzlicher Mindestlohn von mehr als 13 Euro? Dazu ein Blick in die USA: „Fight for $15“ und neue Befunde aus der US-amerikanischen Mindestlohnforschung

In diesen Tagen wurde in den Medien daran erinnert, dass vor fünf Jahren in Deutschland die Grundlagen für die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns zum 1. Januar 2015 in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde gelegt wurden. Und viele werden sicher noch die Schlammschlacht im Vorfeld der Einführung des Mindestlohns vor Augen haben, mittendrin damals zahlreiche Akteure der Mainstream-Ökonomie, nach deren Berechnungen hunderttausende Jobs über die Wupper gehen werden müssen, wenn die Lohnuntergrenze für (fast) alle scharf gestellt wird. Nun hat sich das „Jobkiller“-Menetekel als Fata Morgana erwiesen, das wurde bereits hinlänglich behandelt (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag „Manche sind einfach schlechte Verlierer“. Keine Beschäftigungsverluste durch den Mindestlohn? Dann ist er eben für keine möglicherweise entstandenen Jobs verantwortlich vom 18. Dezember 2016. Selbst im Jahr 2019 wird das offensichtliche Versagen der Mindestlohnkritiker hinsichtlich der Vorhersage der Beschäftigungseffekte immer wieder aufgerufen, vgl. dazu den Beitrag von Patrick Schreiner: Die Arbeitsmarkt-Fehlprognosen der Mindestlohn-Gegner hatten (auch) ideologische Gründe vom 11. Juli 2019).

Zugleich gibt es seit längeren eine intensive Debatte über die von vielen als zu niedrig kritisierte Höhe des gesetzlichen Mindestlohns. Dabei wird immer wieder ein Mindestlohn von 12 Euro pro Stunde gefordert – neben der Tatsache, dass man für eine solche Erhöhung von derzeit 9,19 Euro allerdings erst einmal das gesetzliche Regelwerk die regelmäßige Anpassung des Mindestlohns betreffend ändern müsste (vgl. dazu ausführlicher Der nicht-politische Mindestlohn und seine regelmäßige Politisierung, wenn es gelegen kommt. Ein erneuter Vorschlags-Luftballon, diesmal von Herrn Scholz vom 3. November 2018), melden sich sofort erneut viele Ökonomen zu Wort und weisen darauf hin, dass das ein „viel zu hoher“ Mindestlohn sei und dann aber definitiv viele Jobs vernichtet werden.

In den USA wird seit längerem eine vergleichbare Debatte geführt – zugleich wird man dort mit auch für uns aufschlussreichen Befunden aus der modernen Mindestlohnforschung konfrontiert.

»In der Organisation „Fight for $15“ haben sich Minilöhner aus verschiedenen Branchen zusammengetan, neben den Burgerbratern und Kassierern sind Verkäufer, Kindererzieher, Pflege- und Putzdienste und Flughafen-Mitarbeiter dabei. Und jetzt auch die Bauarbeiter … (Außerdem) haben sich außerordentliche Professoren ohne Festanstellung auf Lebenszeit der Bewegung angeschlossen. Diese sogenannten Adjuncts bekommen im Schnitt 2700 Dollar pro Kurs und müssen sich um Sozialversicherung, Rente und Krankenkasse selbst kümmern. Obwohl sie mindestens einen Doktortitel haben, reicht ihr Gehalt oft nicht zum Leben. Sie kämpfen nun gemeinsam mit Menschen ohne Schulabschluss.« Das konnte man hier bereits am 12. April 2015 in diesem Beitrag lesen: Der Mindestlohn auf dem Schlachtfeld der gesellschaftspolitischen Debatte. Nein, nicht in Deutschland. Der Blick richtet sich auf die USA. Und auf eine Zahl: 15. Die politische Bewegung „Fight for $15“ ist 2012 entstanden als Reaktion auf den viel zu niedrigen Mindestlohn in den USA, sowie auf die miesen Arbeitsbedingungen in vielen Serviceberufen, in denen nur – und dann auch nur formal – der Mindestlohn gezahlt wird. Der bundesweit gültige Mindestlohn in den USA wurde 2009 auf 7,25 US-Dollar pro Stunde (umgerechnet derzeit etwa 6,42 Euro) festgelegt und ist seitdem nicht mehr erhöht worden.

Die Bewegung hat Streiks in den Bereichen Kinderbetreuung, häusliche Pflege und Betreuung, Flughäfen, Tankstellen, Lebensmittelläden und in der Fast-Food-Branche organisiert und unterstützt: für höhere Löhne und das Recht, eine Gewerkschaft gründen zu dürfen.

➞ Am 29. November 2012 traten über einhundert Fast-Food-Arbeiter von McDonald’s, Burger King, Wendy’s, Domino’s, Papa John’s, Kentucky Fried Chicken und Pizza Hut in New York in einen Streik für höhere Löhne, bessere Arbeitsbedingungen und das Recht auf Gründung einer Gewerkschaft ohne Behinderung durch ihre Manager, gleichsam die Geburtsstunde der Bewegung. 2014 gab es dann in zahlreichen US-amerikanischen Städten weitere Streikaktionen der Fast-Food-Arbeiter. Im Dezember 2013 wurde dann die Kampagne, den nationalen Mindestlohn auf 15 US-Dollar zu erhöhen, in die Welt gesetzt.

Die Bewegung kann durchaus zahlreiche Erfolge für sich verbuchen. Mittlerweile haben viele Städte und auch Bundesstaaten die dort geltenden Mindestlöhne erhöht bzw. stufenweise Erhöhungen verabschiedet. Dazu muss man wissen, dass die einzelnen Bundesstaaten (und auch andere Gebietskörperschaften) die Möglichkeit haben, vom bundesweiten Mindestlohn (als allgemeine Lohnuntergrenze) nach oben abzuweichen. In den vergangenen Jahren hat man sich dabei immer wieder auf die $15-Dollar-Forderung der „Fight for $15“-Bewegung bezogen. Aktuelles Beispiel: »After legislation passed the State House and Senate, Governor Ned Lamont just signed a bill to officially increase the minimum wage from $10.10 to $15 over the next four-and-a-half years … in just the first five months of 2019, four states — New Jersey, Illinois, Maryland, and now Connecticut — have passed a $15 minimum wage, a victory for millions of workers and a key step towards reducing inequality.«

Der aktuelle Stand der Mindestlohnlandschaft in den USA sieht so aus (vgl. dazu auch die Consolidated Minimum Wage Table des US-amerikanischen Arbeitsministeriums):
➔ »There are 29 states plus the District of Columbia, Guam, and the Virgin Islands with minimum wage rates set higher than the federal minimum wage. There are 16 states plus Puerto Rico that has a minimum wage requirement that is the same as the federal minimum wage requirement. The remaining 5 states do not have an established minimum wage requirement.« Derzeitiger Spitzenreiter: »The District of Columbia has the highest minimum wage at $14.00/hour.«

Und die Debatte über eine Erhöhung des seit zehn Jahren nicht mehr angehobenen bundesweiten Mindestlohns in den USA hat an Dynamik gewonnen, weil die Demokraten im Repräsentantenhaus einen Gesetzentwurf eingebracht haben, der bei Annahme und Verabschiedung dazu führen würde, dass der Mindestlohn bis zum Jahr 2024 auf 15 US-Dollar pro Stunde – das wären derzeit etwa 13,30 Euro, ansteigen würde.

Auf große Aufmerksamkeit ist in diesem Zusammenhang eine Studie des Congressional Budget Office (CBO), einem unabhängigen Beratungsgremium des Kongresses, gestoßen. Dort wurden die – möglichen – Auswirkungen unterschiedlicher Erhöhungen des Mindestlohns untersucht:

➔ CBO (2019): The Effects on Employment and Family Income of Increasing the Federal Minimum Wage, Washington, DC: Congressional Budget Office, July 2019

Konkret wurden drei Optionen untersucht:
1.) Eine Anhebung des bundesweiten Mindestlohns ab de, 1. Januar 2020 in sechs jährlichen Schritten auf 15 Dollar ab dem 1. Januar 2025. Danach wird die weitere Anhebung gebunden an die Entwicklung der am Median gemessenen Stundenlöhne. Außerdem werden bei dieser Option bestehende Ausnahmen vom Mindestlohn für Beschäftigte mit Trinkgeld, Jugendliche und Behinderte schrittweise abgeschafft.
2.) Eine Anhebung auf 12 Dollar bis zum 1. Januar 2025, ebenfalls in sechs Schritten, aber ohne eine automatische Bindung an die allgemeine Lohnentwicklung ab 2025.
3.) Eine Anhebung auf nur 10 Dollar in sechs Schritten bis 2025 und dann ebenfalls keine automatische Bindung an die Lohnentwicklung.

Über die Ergebnisse berichtet Martin Sandbu in seinem am 11.07.2019 in der Financial Times veröffentlichten Artikel US economy can take $15 wage floor in its stride: Eine Erhöhung des Mindestlohns auf 15 Dollar pro Stunde würde die Einkommen von 27 Millionen Beschäftigten erhöhen, von denen 17 Millionen ansonsten weniger als 15 Dollar verdienen würden. Die anderen 10 Millionen Beschäftigte verdienen zwar mehr als 15 Dollar, profitieren aber durch „Spillover-Effekte“ von Lohnerhöhungen, um den Abstand zu den Mindestlöhnern zu gewährleisten. Die 15-Dollar-Variante würde 1,3 Millionen Menschen aus der Armut holen, zugleich aber auch in gleicher Größenordnung Jobs kosten, folgt man den Berechnungen der CBO: »About 1.3m workers would come out of poverty, but the same number, in the central estimation, would end up without a job.«

Allerdings sollte man sich die Jobverluste genauer anschauen, wozu man einen genaueren Blick in die Studie werfen muss: Fast 600.000 der 1,3 Millionen Jobverluste entfallen auf Jugendliche (die durch die Abschaffung der bisherigen Ausnahmeregelung teurer werden) und zwei Drittel der Jobverluste beziehen sich auf Teilzeit-Jobs.

Die CBO-Studie hat weitere positive Effekte eines höheren Mindestlohnes – dazu gleich mehr – nicht berücksichtigt. »Even the estimated job losses — less than 1 per cent of the US labour force — are modest in relation to the clear gains«, so Martin Sandbu. Aber offensichtlich sind selbst die so relativierten angeblichen Jobverluste in der US-amerikanischen Diskussion höchst umstritten – nicht in dem Sinne, dass es mehr sein könnten, sondern von vielen Ökonomen wird die Größenordnung als übertrieben eingeordnet (mithin eine ganz andere Reaktion als die, die man hier in Deutschland erwarten darf):

»But many economists may worry that even this is too conservative. One wonders whether the CBO research has fully followed the centre of gravity of the economics profession in its shift — started by the minimum wage work of the late, great Alan Krueger — towards the view that minimum wage increases have few, if any, negative employment effects, which empirical evidence now overwhelmingly supports. Indeed an academic assessment of the same $15 proposal finds no negative effects on employment.«

Sandbu bezieht sich hier explizit auf diese beiden neuen Studien:

➔ Doruk Cengiz, Arindrajit Dube, Attila Lindner and Ben Zipperer (2019): The Effect of Minimum Wages on Low-Wage Jobs, in: The Quarterly Journal of Economics, Volume 134, Issue 3, August 2019: »We estimate the effect of minimum wages on low-wage jobs using 138 prominent state-level minimum wage changes between 1979 and 2016 in the United States using a difference-in-differences approach … We find that the overall number of low-wage jobs remained essentially unchanged over the five years following the increase. At the same time, the direct effect of the minimum wage on average earnings was amplified by modest wage spillovers at the bottom of the wage distribution. Our estimates by detailed demographic groups show that the lack of job loss is not explained by labor-labor substitution at the bottom of the wage distribution. We also find no evidence of disemployment when we consider higher levels of minimum wages. However, we do find some evidence of reduced employment in tradeable sectors.«

➔ Anna Godøy and Michael Reich (2019): Minimum Wage Effects in Low-Wage Areas. IRLE Working Paper No. 106-19, Berkeley: Institute for Research on Labor and Employment, University of California, Berkeley, July 2019: »A proposal to raise the federal minimum wage to $15 by 2024 would increase the relative minimum wage – the ratio to the national median wage – to about .68. In Alabama and Mississippi, our two lowest-wage states, the relative minimum wage would rise to .77 and .85, respectively … We find positive wage effects but do not detect adverse effects on employment, weekly hours or annual weeks worked. We do not find negative employment effects among women, blacks and/or Hispanics. We do find substantial declines in household and child poverty.«

Für den Befund der neuen Studien, dass es nicht oder nur geringfügig zu negativen Beschäftigungseffekten kommt, bemüht Sandbu einen Erklärungsansatz, der Arbeitsmarktökonomen bekannt ist unter der Begrifflichkeit „monopsonistischer Arbeitsmarkt“ (also eine Nachfragemonopol, wobei berücksichtigt werden muss, dass die Unternehmen auf dem Arbeitsmarkt die Nachfrageseite bilden): »(This) has to do with the power of employers to keep wages well below the value of employees’ work — for example, because the local labour market for certain kinds of jobs is so concentrated that workers have no choice where to work. When a minimum wage mandates employers to pay more than the value a worker produces, it is natural to expect them not to hire such a worker at all. But this motivation disappears when unequal bargaining power has left market wages below workers’ level of productivity. In such a situation, employers will still benefit from employing people, but a bigger part of that benefit will go to the worker instead.«

Vor diesem Hintergrund wird dann auch das nur scheinbar paradoxe Fazit verständlich, dass man gerade dort, wo die Löhne sehr niedrig sind, mit einer deutlichen Mindestlohnanhebung eine Menge erreichen kann: »… if low wages reflect greater employer market power, these areas can take more aggressive minimum wage policy. There may be a point where raising legal wage floors starts to hurt employment. But the US, at least, is far from that point. And that, paradoxically, may be more true in the parts of the country where wages are lower and a higher minimum wage may have more “bite”.

Aber es gibt noch weitere gewichtige Argumente für eine deutliche Anhebung des Mindestlohns. Dazu beispielsweise dieser Artikel von Andrew Van Dam, der am 8. Juli 2019 in der Washington Post veröffentlicht wurde: It’s not just paychecks: The surprising society-wide benefits of raising the minimum wage. Er weist gleich am Anfang auf einen Paradigmenwechsel in der US-amerikanischen Mindestlohndebatte hin: »Where economists once asked, “Will raising the wage floor kill jobs?” they now ask, “Just how transformative could a higher minimum wage be?”« Auch hier wird die CBO-Studie dahingehend kritisiert, dass sie „allzu pessimistisch“ sei hinsichtlich der angeblichen Jobverluste. Der Artikel spricht von einer „Explosion“ der Forschung zu den Effekten des Mindestlohns und zitiert die folgenden ausgewählten Befunde, die in der CBO-Studie zwar erwähnt werden, aber keine Berücksichtigung gefunden haben bei den Berechnungen:

Verringerung der Zahl der Selbsttötungen: Eine Anhebung des Mindestlohns um 10 Prozent kann zu einer Reduktion der Selbsttötungen um 3,6 Prozent führen.

Reduktion der Zahl der Rückfälle bei Strafgefangenen: »A 50-cent rise in the minimum-wage reduces the likelihood someone will return to prison within a year by 2.8 percent, according to an analysis of records for almost 6 million offenders released between 2000 and 2014.« Vgl. dazu ausführlicher Amanda Y. Agan and Michael D. Makowsky (2018): The Minimum Wage, EITC, and Criminal Recidivism.

Konsumausgaben steigen: Wenn der Mindestlohn angehoben wird, dann steigen die Konsumausgaben – vor allem in den Regionen, in denen viele Beschäftigte vom Mindestlohn betroffen sind. Dazu aus den neuen Forschungsarbeiten Daniel Cooper, María José Luengo-Prado and Jonathan A. Parker (2019): The Local Aggregate Effects of Minimum Wage Increases.

Produktivitätssteigerungen bei den Arbeitnehmern: Und die können ganz erheblich sein, folgt man neueren Befunden: »Researchers tracked 10,000 workers at about 200 department stores and found a $1 increase in the minimum wage led a typical employee to sell about 4.5 percent more per hour. For a worker earning the minimum wage, the increase could be almost 20 percent.« Ausführlicher dazu: Decio Coviello, Erika Deserranno and Nicola Persico (2019): Minimum Wage and Individual Worker Productivity: Evidence from a Large US Retailer.

Mindestlohnerhöhungen führen auch zu Lohanstiegen oberhalb der Mindestlohnschwelle an: Eine Erhöhung des Mindestlohnes hat nicht nur lohnsteigernde Effekte für die, die zu Mindestlohn arbeiten müssen, sondern auch für viele Arbeitnehmer, die über der Schwelle liegen, denn auch bei denen kommt es zu Anpassungsprozessen nach oben. »About 40 percent of its wage benefits go to workers who aren’t directly affected.« Vgl. dazu ausführlicher die Studie von Cengiz et al. (2017): The effect of minimum wages on the total number of jobs – Evidence from the United States using a bunching estimator.

Ältere Arbeitnehmer arbeiten länger: Forscher haben herausgefunden, dass eine Mindestlohnerhöhung einhergeht mit einem moderaten Anstieg der Beschäftigung Älterer. »Our estimates suggest that higher minimum wages increase earnings and may have small positive effects on the labor supply of workers in the key ages of 62 to 70. Consistent with increased earnings and delayed retirement, higher minimum wages decrease the number of Social Security beneficiaries and amount of benefits disbursed«, so Mark Borgschulte and Heepyung Cho (2019): Minimum Wages and Retirement.

Diese ausgewählten Beispiele sollten gezeigt haben, dass es neben einer realistischen (und das heißt Entwarnung gebenden) Darstellung der (nicht-negativen) Beschäftigungseffekte zahlreiche über die reinen Quantitäten hinausreichenden gesellschaftliche Verbesserungen gibt, die mit einer Mindestlohnerhöhung einhergehen (können).

Der gesetzliche Mindestlohn als Lohnuntergrenze und ihre Nichteinhaltung. Neue Schätzergebnisse des DIW

Seit der gesetzliche Mindestlohn von damals 8,50 Euro pro Stunde (heute: 9,19 Euro) am 1. Januar 2015 nach einer überaus kontroversen Debatte mit viel Getöse in Hinblick auf die vermuteten Beschäftigungseffekte eingeführt wurde, wird immer wieder auf das Problem der Nicht-Einhaltung dieser eigentlichen Selbstverständlichkeit bei der Lohnzahlung hingewiesen. Dabei geht es neben den Möglichkeiten legaler Umgehungsstrategien vor allem um die „schwarzen Schafe“ auf Seiten der Unternehmen, die sich durch niedriger Personalkosten einen unlauteren Wettbewerbsvorteil verschaffen (wollen).

Dabei stellt sich natürlich auch die Frage, ob das nur einzelne Ausnahmefälle sind, die sich in der Lebenswirklichkeit nie ganz vermeiden lassen – oder ob eine erhebliche Zahl an Arbeitnehmern betroffen ist, weil in einem großen Umfang von der Nichteinhaltung Gebrauch gemacht wird. Dazu hat das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin neue Schätzergebnisse veröffentlicht.

Quelle: DIW Berlin: Mindestlohn: Nach wie vor erhalten ihn viele Beschäftigte nicht, Pressemitteilung vom 10.07.2019

Zu der angesprochenen Frage nach der Größenordnung der Nichteinhaltung der Mindestlohnvorschriften erfahren wir vom DIW (Mindestlohn: Nach wie vor erhalten ihn viele Beschäftigte nicht): »Seit gut vier Jahren gilt in Deutschland ein allgemeiner Mindestlohn – doch nach wie vor erhalten ihn viele anspruchsberechtigte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht. Das zeigen neue Berechnungen auf Basis des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin), die bisherige Zahlen zur Nichteinhaltung des Mindestlohns für das Jahr 2017 – das aktuellste, für das entsprechende Daten vorliegen – fortschreiben. Demzufolge wurden selbst bei einer konservativen Schätzung mindestens 1,3 Millionen Beschäftige, denen der Mindestlohn zugestanden hätte, in ihrer Haupttätigkeit unterhalb des Mindestlohns in Höhe von damals 8,84 Euro pro Stunde bezahlt. Hinzu kamen rund eine halbe Million Beschäftigte, die in einer Nebentätigkeit weniger als den Mindestlohn erhielten.«

Die Rechenergebnisse basieren auf dieser Studie:

➔ Alexandra Fedorets, Markus M. Grabka und Carsten Schröder (2019): Mindestlohn: Nach wie vor erhalten ihn viele anspruchsberechtigte Beschäftigte nicht, in: DIW Wochenbericht, Nr. 28/2019

Natürlich, man ahnt es schon, sind nicht alle Arbeitnehmer gleichmäßig betroffen, sondern es gibt strukturelle Schwerpunkte der Nichteinhaltung des Mindestlohns, die nicht wirklich überraschen:

»Besonders oft wird der Mindestlohn Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Gastgewerbe, im Einzelhandel, bei persönlichen Dienstleistungen und in der Leih- und Zeitarbeit vorenthalten. Frauen werden häufiger trotz Anspruchs unterhalb des Mindestlohns bezahlt als Männer, ausländische Beschäftigte häufiger als inländische, junge Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bis 24 Jahre häufiger als ältere, Beschäftigte in Ostdeutschland häufiger als in Westdeutschland und solche in Klein- und Kleinstbetrieben häufiger als in größeren Betrieben.«

Nun muss man wissen, dass die Berechnungsergebnisse des DIW auf Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) basieren. In der Selbstbeschreibung findet man den Hinweis, dass es sich um »eine repräsentative Wiederholungsbefragung handelt, die bereits seit über drei Jahrzehnten läuft. Im Auftrag des DIW Berlin werden zurzeit jedes Jahr in Deutschland etwa 30.000 Befragte in fast 11.000 Haushalten von Kantar Public Deutschland befragt. Die Daten geben Auskunft zu Fragen über Einkommen, Erwerbstätigkeit, Bildung oder Gesundheit. Weil jedes Jahr die gleichen Personen befragt werden, können langfristige soziale und gesellschaftliche Trends besonders gut verfolgt werden.« Der letzte Aspekt, dass Jahr für die Jahr die gleichen Personen befragt werden, ist allerdings eine sehr verkürzte Beschreibung des Panel-Ansatzes, denn in der Lebenswirklichkeit kann genau das nicht eingehalten werden, weil immer wieder bisherige Teilnehmer aus ganz unterschiedlichen Gründen ausscheiden und durch neue ersetzt werden müssen.

Der hier entscheidende methodische Aspekt ist aber die Tatsache, dass es sich um Befragungsdaten handelt, konkret: um eine Selbstbeschreibung der Befragten. Auch und gerade was die Arbeitszeiten und die Vergütung angeht, muss man also bedenken, dass es dabei zu Ungenauigkeiten, fehlerhaften Zuordnungen und Nicht-Berücksichtigung von Gehaltsbestandteilen kommen kann. Das wird übrigens vom DIW auch gesehen und hat Folgen, die sich in den am Anfang dieses Beitrags in der Abbildung dargestellten zwei Berechnungsergebnissen niederschlagen:

»Bei der Interpretation der Ergebnisse ist … zu beachten, dass die Messung von Stundenlöhnen gerade im unteren Lohnsegment mit Unsicherheiten behaftet ist. So ist es beispielsweise möglich, dass geleistete Überstunden zu einem späteren Zeitpunkt ausgeglichen werden oder die Arbeitszeit über die Wochen eines Monats variiert.«

In den methodischen Erläuterungen bei Fedorets et al. (2019: 485) finden wir diese Ausführungen: »Im SOEP werden die Stundenlöhne üblicherweise nicht direkt abgefragt. Sie werden gebildet aus der Information über den im Vormonat erhaltenen Lohn, geteilt durch die vereinbarte beziehungsweise geleistete Arbeitszeit pro Woche, multipliziert mit dem Faktor 4,331, um die monatliche Arbeitszeit zu erhalten. Hierbei können verschiedene Messfehler auftreten. So verweigern manche Befragte im SOEP insbesondere bei Fragen zum Lohn, aber auch zur Arbeitszeit die Antwort. Diese Fälle wurden aus der Analyse ausgeschlossen und deren Gewicht auf die verbliebenen validen Fälle umgelegt. Auch Beschäftigte, die angeben, mit ihrem Arbeitgeber keine Arbeitszeit vereinbart zu haben, wurden ausgeschlossen und deren Gewicht ebenso auf die verbliebenen validen Fälle umgelegt. Bei der Berechnung von Stundenlöhnen auf Grundlage der geleisteten Arbeitszeit kann der Stundenlohn unterschätzt werden, wenn beispielsweise ein späterer Zeitausgleich der Überstunden nicht berücksichtigt wird. Die reine Verwendung der vertraglichen Arbeitszeiten bildet die geleistete Mehrarbeit dagegen nicht ab und kann dadurch zu einer Überschätzung der Stundenlöhne führen.«

Wenn man die Nichteinhaltung auf dieser Grundlage ermittelt, dann ergibt sich eine Größenordnung von 2,4 Millionen betroffenen Arbeitnehmern. Dieser Wert wurde aber vom DIW selbst nach unten angepasst, um die angesprochenen Unsicherheiten zu reduzieren.

Dazu hat man für das Berichtsjahr 2017 einen neuen Ansatz eingeführt. »Aufgrund der Unsicherheiten, die sich bei der Berechnung des Stundenlohns aus monatlichen Einkommensangaben und wöchentlichen Arbeitszeitangaben ergeben, wurde im Jahr 2017 der vertragliche Stundenlohn zudem direkt abgefragt, und zwar für Beschäftigte mit Stundenlöhnen unter zehn Euro. Angaben von Beschäftigten, die einer Nebentätigkeit nachgehen, wurden in den vorliegenden Analysen bis einschließlich 2017 ausgeschlossen, da nicht unterschieden werden kann, ob sie eine abhängige oder selbständige Beschäftigung ausübten. Mit dem Erhebungsjahr 2017 wurde die Erfassung von Nebentätigkeiten im SOEP verändert, sodass fortan auch für diese Beschäftigten ein Stundenlohn auf Grundlage der geleisteten Arbeitszeit ausgewiesen werden kann.«

Ergebnis: »Demnach wurden selbst bei einer konservativen Schätzung rund 1,3 Millionen anspruchsberechtigte Personen im Rahmen einer Hauptbeschäftigung unterhalb des Mindestlohns bezahlt. Hinzu kommen etwa eine halbe Million Beschäftige in einer Nebentätigkeit.«

Fragt sich natürlich, warum es zu diesen nun wirklich nicht überschaubar geringen Verstößen kommt bzw. kommen kann. „Der Handlungsbedarf ist enorm, denn flächendeckende und intensive Kontrollen des Zolls, der die Einhaltung des Mindestlohns kontrollieren soll, gibt es mangels Personal bisher praktisch nicht“, so wird einer der Studienautoren, Carsten Schröder, zitiert. Wer das genauer wissen will, wie sich die (Nicht-)Kontrollen der zuständigen Finanzkontrolle Schwarzarbeit des Zolls entwickelt haben, der sei auf diese Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Grünen im Bundestag verwiesen: Mindestlöhne – Kontrollen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit im Jahr 2018, Bundestags-Drucksache 19/8830 vom 29.03.2019.

Wir haben also ganz offensichtlich ein Problem (und das haben gerade die Unternehmen, die sich an die Regeln halten, denn die haben gegenüber den Mindestlohn-Umgehern einen Wettbewerbsnachteil und je geringer das Risiko ist, durch eine Kontrolle aufzufallen, umso größer werden die Anreize für die gar nicht so wenigen schwarzen Schafe, davon auch Gebrauch zu machen).

Das DIW bleibt aber nicht bei der Abschätzung des möglichen Ausmaßes der Mindestlohn-Nichteinhaltung stehen, sondern präsentiert neben der Forderung nach mehr Kontrollen einen weiteren Vorschlag: »Denkbar wäre eine „Fair Pay“-Plakette als Zertifikat für Arbeitgeber, die die Arbeitszeit ihrer Beschäftigten nachvollziehbar dokumentieren. „Die Verbraucherinnen und Verbraucher könnten dann mit ihrem Geldbeutel etwas bewegen, da sie sich bewusst dafür entscheiden können, zum Beispiel in Restaurants mit der ‚Fair Pay‘-Plakette zu essen“, so Fedorets. „Dies wäre ein Beitrag im Sinne der Konsumentensouveränität.“, so die Kurzfassung in der Pressemitteilung des DIW über die neue Studie.

Dieser Gedanke wurde von Alexandra Fedorets und Mattis Beckmannshagen bereits am 21. Oktober 2018 in einem Gastbeitrag in der Süddeutschen Zeitung vorgetragen: Her mit der „Fair Pay“-Plakette! Darin verweisen die beiden Autoren als einen möglichen Ansatz auf »Anreize für Unternehmen, sich aus eigenem Antrieb korrekt zu verhalten. In Großbritannien werden beispielsweise schwarze Listen mit Unternehmen veröffentlicht, die den Mindestlohn umgehen. Dieser potenzielle Ansehensverlust soll Arbeitgeber davon abhalten, die Lohnuntergrenze zu unterlaufen.« Man kann den Ansatz, über negative Anreize einzugreifen, natürlich auch umkehren – und genau das schlagen die Autoren vor:

»Um das gesetzeskonforme Verhalten zu unterstützen, könnte man daher eine weiße Liste mit Firmen einführen, die sich freiwillig und vollständig dazu bereit erklären, einem Kontrollorgan ihre Buchhaltung und ihre Arbeitszeiten vorzulegen sowie bestätigende Gespräche mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern zuzulassen. Für ein Unternehmen, das sich regelmäßig kontrollieren lässt, sollen dadurch klare Wettbewerbsvorteile entstehen. Zum Beispiel sollten nur diese Unternehmen an der öffentlichen Auftragsvergabe teilnehmen können. Gleichzeitig muss für alle Beteiligten klar erkennbar sein, dass Unternehmen diese Mindeststandards einhalten. Denkbar wäre eine Plakette, die beispielsweise ein Restaurant an der Tür platzieren kann, oder mit der es auf der Homepage werben kann, um zu signalisieren, dass es faire Löhne an seine Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zahlt. Idealerweise würde sogar bei Online- Vergleichsportalen angezeigt werden, welche Restaurants diese Plakette besitzen. Mit entsprechender Werbung erhielte die Plakette Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit und gesellschaftliches Ansehen. Neben dem schon bekannten “Fair Trade”-Siegel gäbe es dann eben auch eine “Fair Pay”-Plakette.
Vor dem Hintergrund der breiten gesellschaftlichen Unterstützung für den Mindestlohn wird es vielen nicht egal sein, ob ihre Kellnerin oder ihr Kellner fair bezahlt wird oder nicht. Und gerade in der Gastronomiebranche sind Mindestlohnverstöße weit verbreitet. Studien haben zudem gezeigt, dass Kunden bereit sind, höhere Preise für Produkte mit vergleichbaren “Bio”- oder “Fair Trade”-Siegeln zu zahlen. Bei gleichem Effekt für die “Fair Pay”-Plakette könnten die höheren Lohnkosten auf diesem Wege ausgeglichen werden. Das Ganze hätte natürlich auch seine Kosten, weil eine freiwillige Zertifizierung ebenfalls Ressourcen benötigt. Nur wird sie per Definition weniger Aufwand für die Kontrollorgane als die jetzigen Zollkontrollen bereiten, denn Unternehmen werden freiwillig und eigenhändig ein Unterlagenpaket für die Zertifizierung vorbereiten müssen.«

Über solche Vorschläge kann und muss man diskutieren, natürlich auch kritisch vor dem Hintergrund, ob das wirklich zu dem gewünschten Effekt führen kann und wird. Aber ein schaler Beigeschmack bleibt – die Verwendung des Begriffs „Fair Pay“ signalisiert, dass es sich bei denen, die sich an die eigentliche Selbtsverständlichkeit halten, also den gesetzlichen Mindestlohn zahlen, um Arbeitgeber handelt, die ihren Beschäftigten einen „fairen Lohn“ zukommen lassen. Da wären wir dann mittendrin in der Debatte, ob der Mindestlohn von derzeit 9,19 Euro pro Stunde wirklich ein „fairer“ Lohn ist. Daran kann man durchaus erheblich zweifeln.

Der Bundesgesundheitsminister bietet 14 Euro Mindestlohn in „der“ Pflege. Ist das jetzt viel oder wenig? Es wäre eine Frechheit, wenn man sich das genau anschaut

Das Bundeskabinett hat im Juni einen Gesetzentwurf für höhere Löhne in der Alten- und Krankenpflege auf den Weg gebracht. Ziel ist es, dass möglichst in der gesamten Pflegebranche künftig Tariflöhne gezahlt werden. Gelingt dies nicht, sollen die geltenden Mindestlöhne in der Pflege angehoben und in Ost und West vereinheitlicht werden. Das Gesetz soll im Herbst vom Bundestag verabschiedet werden. Der Entwurf eines Gesetzes für bessere Löhne in der Pflege (Pflegelöhneverbesserungsgesetz) vom 17. Juni 2019 verdient eine genauere Analyse und Einordnung, für die es einen eigenen Beitrag geben wird. Aber beim Thema Mindestlohn in der Pflegebranche gibt es nun einen ersten Aufschlag, der hier unter die Lupe genommen werden soll.

Nun muss man wissen, dass wir hier nicht über den allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn sprechen, der derzeit bei 9,19 Euro brutto pro Stunde liegt, sondern über einen Branchen-Mindestlohn. Es geht dabei um spezielle Mindestlöhne, welche sich aufgrund von Tarifverträgen, die auf Grundlage des Arbeitnehmer-Entsendegesetz für allgemeinverbindlich erklärt wurden, sowie auf Grundlage von Rechtsverordnungen nach § 11 Arbeitnehmer-Entsendegesetz für die Pflegebranche und § 3a Arbeitnehmerüberlassungsgesetz für die Leiharbeitsbranche ergeben.

Hinzu kommt, wie in der Abbildung beschrieben, dass der Mindestlohn für die Pflegebranche in einem zu den anderen Branchen abweichenden Verfahren von einer eigenen Kommission festgesetzt wird, denn in der Pflegebranche haben wir die Rahmenbedingung, dass hier die beiden großen Kirchen als Anbieter von Pflegediensten eine bedeutsame Rolle spielen, zugleich aber für sich die Sonderbestimmungen des „dritten Weges“ in Anspruch nehmen, wo es keine „normalen“ Tarifverhandlungen mit Gewerkschaften gibt.

Die derzeit gültige Dritte Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Pflegebranche (3. PflegeArbbV) umfasst die folgenden Bereiche (nicht), erläutert das zuständige Bundesarbeitsministerium: »Die Verordnung gilt für Pflegebetriebe. Dies sind Betriebe und selbstständige Betriebsabteilungen, die überwiegend ambulante, teilstationäre oder stationäre Pflegeleistungen oder ambulante Krankenpflegeleistungen für Pflegebedürftige erbringen („Über­ wiegensprinzip“). Pflegeleistungen überwiegen dann, wenn die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Betriebes oder der selbstständigen Betriebsabteilung in der Summe mehr als 50 % ihrer tatsächlichen Arbeitszeit mit Pflegeleistungen bzw. vor- oder nachbereitenden Tätigkeiten befasst sind. Keine Pflegebetriebe im Sinne der Verordnung sind Einrichtungen, in denen die Leistungen zur medizinischen Vorsorge, zur medizinischen Rehabilitation, zur Teilhabe am Arbeitsleben oder am Leben in der Gemeinschaft, die schulische Ausbildung oder die Erziehung kranker oder behinderter Menschen im Vordergrund des Zweckes der Einrichtung stehen, sowie Krankenhäuser.« Es geht also primär um die ambulante und stationäre Altenpflege, ergänzt um die ambulanten Krankenpflegedienste, nicht aber um die Krankenhäuser und die dortige Pflege.

Auch bedeutsam: »Privathaushalte als Arbeitgeber sind nicht vom Pflegemindestlohn erfasst. Soweit also Pflegekräfte unmittelbar durch den Haushalt der pflegebedürftigen Person beschäftigt werden, findet der Pflege­ mindestlohn keine Anwendung. Denn ein Privathaushalt stellt keinen „(Pflege-)Betrieb“ im Sinne der Verordnung dar. Grund­ sätzlich sind in Privathaushalten aber die Regeln des allgemeinen Mindestlohns nach dem Mindestlohngesetz zu beachten.« Und wie sieht es mit den expandierenden Pflege-WGs aus? Hier muss man differenzieren: »Gemeinschaftliche Wohnformen, in denen Pflegekräfte zur Deckung des Pflegebedarfs von den zu pflegenden Bewohnern selbst beschäftigt werden, sind in der Regel keine (Pflege-)Betriebe im Sinne von § 10 Arbeitnehmer-Entsendegesetz und damit auch nicht im Sinne der Verordnung. Hier handelt es sich meist um die bloße Deckung von Eigenbedarf. Ein Pflegebetrieb im Sinne der Verordnung kann jedoch dann bestehen, wenn der Betreiber einer gemeinschaftlichen Wohnform der Arbeit­geber der Pflegekräfte ist und sich seinerseits vertraglich gegenüber den Mitgliedern der Wohngruppe/Wohngemeinschaft zur Erbringung einer Pflegeleistung verpflichtet hat. Steht also eine unternehmerische Tätigkeit im Vordergrund, gilt bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen der Pflegemindestlohn. Insbesondere gelten dann auch die Regelungen zum persönlichen Anwendungsbereich wie etwa die Einbeziehung der Gruppen von Alltagsbegleiterinnen und -begleitern, Betreuungskräften, Assistenzkräften und Präsenzkräften (§ 1 Absatz 4 der Verordnung). Ist die Wohngemeinschaft als „Privathaushalt“ organisiert, ist der Pflege­mindestlohn nicht einschlägig. Hier gilt dann aber der allgemeine Mindestlohn.«

Und noch eine wichtige Hintergrund-Information: Der „Pflege-Mindestlohn“ bezieht sich (eigentlich) auf die Pflegehilfskräfte, nicht auf die Pflegefachkräfte, was aber oftmals miteinander vermengt wird. Denn die Pflegefachkräfte sollten – selbstverständlich und eigentlich – mehr als den Mindestlohn bekommen.

Nun aber wieder zurück zum Vorstoß des Bundesgesundheitsministers Jens Spahn (CDU), der diese Tage ja auch schon als möglicher Nachfolger für die als EU-Kommissionspräsidentin nominierte Bundesverteidigungsministerin Ursula von der Leyen gehandelt wird und der dann eine andere große Baustelle des Landes bearbeiten darf. Und offensichtlich will er noch mal zu punkten versuchen auf seiner (bisherigen) Baustelle Pflege, denn mit dem Versprechen, endlich eine bessere Vergütung in der Altenpflege durchzusetzen, hat er sich ja in den vergangenen Monaten (gemeinsam mit seinen Ministerkollegen Giffey und Heil) publikumswirksam in Szene zu setzen versucht.

»Gesundheitsminister Spahn will, dass Pflegefachkräfte mindestens 2500 Euro im Monat verdienen. Wer für die steigenden Kosten aufkommen soll, beantwortet er im ARD-Interview jedoch nicht«, berichtet Nadine Bader in ihrem Beitrag Spahn will 14 Euro Pflege-Mindestlohn. Aber wen genau meint der Herr Minister hier? Offensichtlich nicht die Pflegehilfskräfte, für die der derzeitige Branchen-Mindestlohn die Lohnuntergrenze darstellt, folgt man der aktuellen Berichterstattung. Offensichtlich geht es hier um einen „Branchen-Mindestlohn Pflege II“. Denn:

»Dem ARD-Hauptstadtstudio nannte Spahn erstmals eine Summe, wie hoch der Mindestlohn für Pflegefachkräfte seiner Meinung nach sein müsste: „Gute 14 Euro – und das ist immer noch wirklich ein Mindestlohn. Gleichwohl muss man auch da sagen, gerade in der Altenpflege verdienen Zigtausende zum Teil deutlich weniger als diese 2500 Euro“, sagt Spahn … Spahn spricht sich dafür aus, beim Mindestlohn künftig zwischen Pflegefachkräften und Hilfskräften zu differenzieren. Denkbar wäre aus seiner Sicht auch, den Mindestlohn regional zu unterscheiden. Von der Erhöhung profitieren würden vor allem Altenpfleger in Ostdeutschland.« Genauer: Altenpflegefachkräfte in Ostdeutschland. Dies kann man auch an diesen Daten ablesen:

Tatsächlich lag das am Median gemessene durchschnittliche Bruttomonatsentgelt für eine Vollzeittätigkeit bei den Altenpflegefachkräften – nicht bei den Hilfskräften – ausweislich der BA-Daten in den ostdeutschen Bundesländern Brandenburg, Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Sachsen-Anhalt unter dem Wert, der sich ergeben würde, wenn man von einem Mindestlohn in Höhe von 14 Euro pro Stunde ausgeht.

Nun sollte man allerdings, dass die in der Tabelle ausgewiesenen Beträge Median-Werte sind, das bedeutet: 50 Prozent der Arbeitskräfte verdienen mehr, 50 Prozent aber eben auch weniger als den Median-Wert. Relevant ist dann natürlich die Streuung der Werte um den Median-Wert herum.

Was würde denn ein Mindestlohn von 14 Euro, mit denen der Minister jetzt hantiert, konkret bedeuten?

Bei einer 40 Stunden-Woche wären das 2.427 Euro brutto pro Monat. Unter der Annahme einer Pflegekraft in der Steuerklasse 1 würde sich daraus derzeit ein Nettomonatseinkommen in Höhe von 1.622 Euro ergeben. Von dem Bruttomonatsentgelt werden 487 Euro an Sozialabgaben sowie 317 Euro Steuern abgezogen. Summa summarum reduziert sich bei einer Abgabenlast von 33,13 Prozent der Brutto-Mindeststundenlohn von 14 Euro auf einen Netto-Mindeststundenlohn von 9,36 Euro.

Fazit: Wenn man den Vorschlag von Spahn mit den 14 Euro auf die Pflegefachkräfte bezieht, dann ist das nicht viel, sondern ein Witz – bzw. eine bodenlose Frechheit, wenn man berücksichtigt, dass seit langem gefordert wird, die gegenüber der Krankenhauspflege im Schnitt um 20 bis 30 Prozent niedriger liegenden Vergütungen der Altenpflegefach- und eben auch -hilfskräfte in einem ersten Schritt mindestens auf das heute bereits erreichte Krankenhausniveau anzuheben. Tatsächlich würden bei Umsetzung des Spahn’schen Vorschlags einige Fachkräfte ein paar Euro mehr bekommen können, gerade in Ostdeutschland, aber eben nur ein paar Euro. Viele andere würden leer ausgehen. Zugleich wäre ein derart tief angesetzter Pflegemindestlohn – wohlgemerkt für Fachkräfte! – angesichts der strukturellen Bedingungen in der Altenpflegebranche, die vor allem als tarifvertragliches Niemandsland zu bezeichnen ist, ein vergiftetes „Geschenk“ für die Pflegekräfte. Denn viele nicht-tarifgebundenen Betreiber von Pflegeheimen und Pflegediensten verwenden den Mindestlohn nicht als absolute Lohnuntergrenze, sondern als Referenzlohn und damit je nach Wettbewerbssituation in manchen Regionen sogar als (scheinbar staatlich legitimierte) Lohnobergrenze.

Nun ist es ja auch so, dass der Bundesgesundheitsminister für die Frage des Branchen-Mindestlohns in der Pflege gar nicht zuständig ist, vielmehr sein SPD-Kollege im Arbeits- und Sozialministerium, Hubertus Heil. Von diesem gibt es bislang noch keine Reaktion auf den Vorstoß von Spahn. Aber vielleicht war der auch gar nicht so gemeint, wie er jetzt diskutiert wird, also ernsthaft. Möglicherweise ging es dem Herrn Spahn lediglich darum, erneut sein Beinchen in der öffentlichen Debatte zu heben, auf dass sich der Eindruck verfestigt, der tut doch was für die Pflegekräfte, auch wenn er eigentlich gerade nichts tut außer anzukündigen. Sollte der Vorschlag hingegen wirklich ernst gemeint sein, dann wäre das ein trojanisches Pferd für die anstehenden Verhandlungen über eine Veränderung des Pflegemindestlohns. Und dass es zu diesen Verhandlungen überhaupt kommen kann, würde voraussetzen, dass eine neue Kommission eingesetzt wird, die dann – offensichtlich – neben dem bestehenden einen zweiten (oder mehrere?) davon abweichende Pflege-Mindestlöhne zu vereinbaren hätte. Wir dürfen gespannt sein.

Aber vielleicht geht es bei der ganzen Debatte auch nur darum, die eigentlich im Entwurf eines „Pflegelöhneverbesserungsgesetzes“ vorgesehene prioritäre Variante einer allgemeinverbindlich erklärten tarifvertraglichen Regelung für die Altenpflegebranche debattenmäßig zu beerdigen, weil man weiß, dass das angesichts der Verhältnisse in der Branche sowieso nicht kommen wird und man dann auch gleich auf die als Ersatzlösung formulierte Mindestlohnlösung fokussieren kann. Sollte das so sein, dann wären die nun konkretisierten 14 Euro nichts weiter als eine bodenlose Frechheit. Aber wie heißt es immer: Versuchen kann man es ja mal.

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